[摘要] 棚改大账本中，除国开行每年不低于1000亿元贷款外的其他各类资金缺口，究竟靠什么来撬动？资金“上不达、下不通”的局面还要持续多久？​​
棚改大账本中，除国开行每年不低于1000亿元贷款外的其他各类资金缺口，究竟靠什么来撬动？资金“上不达、下不通”的局面还要持续多久？
“棚改巨量资金怎么来？要靠金融传导。”国家开发银行行长郑之杰在2013年年底《财经国家周刊》举办的一次内部会议上表示，“金融体系顺畅是棚户区改造、保障房建设乃至城镇化顺利推行的前提”。
自2010年以来，各相关部委密集发文管控地方融资平台，仅2010年出台的相关政令、规定就多达近20条；2013年银监会“8号文”和“10号文”亦强调要求金融机构严控地方平台贷，一连串政策“阻击”地方平台的躁动。
“银行机构每年新增约8万亿元的信贷规模，与未来数年内可能超过50万亿元的城镇化需求相比，显然杯水车薪。”国开金融有限责任公司副总裁左坤说。
传统渠道融资无法满足需求，信托、城投债等渠道亦遭管制。但城镇化建设的任务仍在持续下达，多位地方官员表示“捉襟见肘”。
传统信贷收紧
“金融政策太紧了，贷款远不如前。”襄阳市市长别必雄坦言，前几年总以为政策会松动，如今才明白监管层“动真格”了，原本规划中的项目，相当一部分无法动工。
从多地银监局年底报送的总结材料中，记者发现多处诸如“严格执行国家有关平台信贷调控政策”的描述，且各地均已对“退出类”平台贷款制定了现场检查、信贷缩减等方案。
“能提供支持的基本只有国开行。”湖北省一位地级市官员表示，这远不能满足需求。
依靠贷款的“好日子”，拐点出现在2010年。
当年6月，国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》首次要求各级政府和银行机构全面清理平台债务。
当月，财政部等四部委下发配套文件，为后续的监管风暴揭幕。10月，银监会下发《关于地方政府融资平台贷款清查工作的通知》和《关于做好下一阶段地方政府融资平台贷款清查工作的通知》，规定以“六步走”来清理四类风险定性的平台贷款，各地银监局须按季汇报。
“从此，平台被纳入名单制管理，融资难度骤增。”前述湖北官员说，其所在地级市的平台公司，2010年至今仅获得不足6亿元贷款，不到全市200多亿元建设资金缺口的零头，“就因为上了银监会的‘黑名单’”。
同年12月，银监会以《加强融资平台贷款风险管理的指导意见》再次要求金融机构加强警惕，不得接受地方政府以财政性收入、行政事业单位的国有资产或其他任何直接、间接形式为平台提供担保，且担保主体的责任不随平台贷款形态的变化而改变。
“严控一直持续到今天。”湖北黄石市众邦城市住房投资有限公司总经理吴金文说，“因银行要求抵押物落实后方可授信，所以公司已达成意向的22亿元贷款目前因缺乏抵押物而迟迟无法到位”。
2013年4月，银监会又发布《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（10号文），规定新增平台贷款须满足现金流全覆盖等六个硬性条件。
据悉，目前银监会仍严禁签订无特定项目的大额授信合作协议。并且，原本可用于非生产性项目的过桥贷款，尽管过去已经有了地方上不得给予优惠利率、不得长期占用、更不得用作项目资本金的严令，如今则更是被完全叫停。
低成本信贷曾是融资，但受政策等影响，2013年下半年，地方政府融资成本骤增10%-20%，区县及以下平台更是提高20%以上。
【延伸阅读】
追堵信托“创新”
由于传统信贷受限，2012年起，各地融资方式“曲线救国”，表外融资开始活跃。据中国信托业协会调查，2012年基建类信托以同比90%左右的增速疯狂扩张。
信托能定向私募，更灵活且信披要求低，即使腾挪资产，外界也难知晓。不过，各地却对此讳忌颇深，愿意说两句的也不忘时时提醒“到期还款资金早有安排”。
安徽省政府金融办银行处副处长张骏透露，地方官员的警惕来自于信托近年来被严格整肃的现实，“体量已比前两年少得多”。
他介绍，安徽全省涉及信托的棚改项目仅有池州市和六安市，两市分别为总投资为17.85亿元和15.26亿元的项目，引入了5.5亿元和2.5亿元信托贷款，占总投资比例均低于30%，期限和利率均为3个月和7.5%。
“迫不得已。”六安市某项目负责人说。
2010年，银监会先后下发《关于加强信托公司房地产信托业务监管有关问题的通知》和《关于规范非银行金融机构中长期贷款还款方式的通知》，要求信托公司高度重视风控，对受让债权等方式变相贷款的情况严格甄别。
2013年初，财政部等联合下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，在房地产信托兑付危机尚未化解之时，又将风行一时的基建类信托产品监管摆上桌面。
“作为平台公司的输血通道，信托从此被掐断。”前述湖北官员直言，“我们都傻眼了。”
2013年3月，银监会又传出对部分信托公司进行“定向调控”、严禁向地方平台融资的消息。9月，部分地区的银监局开始要求辖内信托公司压缩通道类业务，严禁资金池业务对接高风险项目，且不得新增银监会“黑名单”内地方平台的信托融资规模。
“要打压也要疏导。”有受访专家说，诸如REITs这一房地产投资信托基金，就很可能成为日后保障房建设的解决之道。
实际上早在2009年，央行和证监会就分别对REITs有过探讨，但后因财税制度、上市交易和退出机制等制度缺乏而难产，加之其所涉相关法律的完善、配套机制迟迟未跟上。
“央行版REITs方案包括了保障房体系。”左坤介绍，如今城镇化背景下，REITs应该首先从保障房这一符合政策导向的民生领域开始突破，顶层设计也应尽快跟上。
据悉，REITs目前已在银行间市场和交易所市场同时试点，上海地区正在探索经验。当然，这一探索还存在诸多争议。
发债小幅松动
发债，是地方政府融资的又一重要方式。
国家发改委资料显示，目前债券融资规模对社会融资总量的占比已超14％。从2000年至2013年11月底，中国企业债券累计发行32044亿元。其中，投向市政基础设施建设和保障房及棚户区改造项目的资金分别为4685亿元和3987亿元。
“当年，部分省市城投债发行规模同比增幅超160%，监管部门很快警觉。”前述地方官员回忆。
从此城投债发行受到严厉监管。银监会“黑名单”上的平台公司及其子公司，不但难以获批发债或被劝退，甚至其担保企业也被交易所禁止进行私募债发行备案。不少企业债即便审批通过，市场流动性趋紧时，流标也成为常态。
不过，自2013年年中开始，监管层态度有所缓和。
2013年4月，发改委《关于进一步改进企业债券发行审核工作的通知》对铁路、通讯等国家重点支持和棚改、公租房等保障房项目发债，明确加快审批的态度。
《财经国家周刊》记者发现，发改委实时公布的企业债券发行公告截止于2013年9月18日，当日公布了“12温州港债”等共30多只城投债。加上7月公布的20多只，获批数量明显高于上半年。
值得注意的是，前述获批债券的申请时间几乎全是2012年10月和11月，属于“存货”。
“政策有了松动。”发改委人士说，内部会议已多次提及，对于高成本融资但明确用于项目建设且符合国家规定的企业，可重新申请发债；对于资金紧张且项目无法完工的平台公司，可考虑允许其发行适度规模的新债。
10月，发改委《关于企业债券融资支持棚户区改造有关问题的通知》，指出凡是承担棚改的企业均可申请发债，且鼓励民营企业以直接投资、参股、委托代建（BT）等方式参与项目并发债，上限为项目总投资的70%，鼓励有条件的市、县政府给予债券贴息。
不仅如此，上述通知还鼓励企业发行“债贷组合”专项债券。
“这是大方向，是城投债目前最主要的绿色通道。”前述发改委人士说。“债贷组合”目前已成功发行两只，分别在湖南岳阳和安徽铜陵试点。
国开行天津分行行长郭林透露，天津西于庄棚改项目也将采取类似模式，被列为了发改委债贷组合的试点项目之一。
“但这还远远不够。”受访专家表示，棚改资金的体量与整个城镇化相比还相去甚远，“仅仅开了这一道口子，有可能引发地方政府‘搭便车’蜂拥而上，导致新的风险。”
险资进入难
多路不通，使得保险资金、住房公积金和社保基金也被寄予期待。
总投资38.61亿元的陕西铜川矿务局棚改项目，于2012年引入了社保基金11亿元，以社会保障基金理事会为出资方，成为陕西省引入的首笔用于民生保障的社保基金。
郭林告诉记者，2012年底，国开行天津分行以担保人和独立监督人身份，太平洋资产管理公司为受托人，募集保险资金100亿元用于天津“十二五”期间的公租房项目，目前首期50亿元资金已到位。
“我们最看重国开行的融资性保函。”太平洋保险天津分公司高级经理陈炎说。
滁州市城市建设投资有限公司董事长贡植平介绍，该市棚改项目也引入了10亿元险资，合作方光大永明资产管理公司同样以国开行保函为重。
北京市2013年也已有部分区县与数家险企在棚改领域达成了初步合作意向。
“这些资金体量大、来源稳定且回收期长，非常契合民生项目的融资需求。”贡植平说。
然而，上述资金目前主要以债权投资形式进入，首先要解决反担保问题。国开行评审三局局长孟亚平担心，国开行出具保函势必会占用国开行的资本金。
事实上，目前中国棚改项目引入各类资金所需的融资性担保，基本均由开行承担，不少项目一旦缺乏开行担保则可能寸步难行，在吸纳和引导社会资金上，开行首当其冲。
但伴随而来的，是对开行来说日趋严重的资本占用问题。面对未来巨额的棚改资金需求，即便是开行近7万亿元的资金体量，将来也会力不从心。
不仅如此，郭林还表示，出具保函则还需得到银监会许可。此外，险资还必须遵守不高于项目总投资20%的比例要求，需要政府、银行、险企和监管部门多方考量利润、风险管控和政府债务等复杂因素。
因而，尽管数年前保监会就以《保险资金投资不动产暂行办法》允许险资进入不动产领域，但迄今成功助力保障房建设的案例却屈指可数。
“社保资金的风控要求高于险资，公积金则更高。”左坤认为，保障房项目大多属于政府兜底的“硬骨头”，如何在风险偏好上实现对接，如何让监管层减少顾虑，是下一步金融创新的关键。
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